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人民需要什么样的国家监察委员会
——基于党纪与国法相互衔接的视角
来源:南方杂志      日期:2017-08-08 09:59:47    

  2016年11月7日,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),决定通过启动重大政治体制改革的方式,加快推进腐败治理由治标向治本的转型与升级。重大改革须于法有据,法治化地推进政治体制改革是法治中国建设的必然选择。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第 25 次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),对试点地区监察委员会的组成与选任、职责与职权,以及法律适用原则作出规定,在国家监察立法完成之前,全国人大常委会的《决定》就是监察体制改革试点的法律依据。既然是改革试点,就有很多问题值得探讨。

    逻辑起点:党纪与国法的关系问题

  党纪与国法有着明显不同。从十八届四中全会有关法治体系之构造看,党规党纪和国法是分别表述的,属于两个各自不同的体系。十八届四中全会提出“党规党纪严于国家法律”,就是表达这样一种意义,党规党纪在内容方面可提出比法律更高之要求。这在法理上和政治学上也能得到说明。法律是对一国公民提出的行为规范要求,它的制定标准应以该国的大多数公民的道德准则作标准;而政党是政治集团与政治组织,它可按照本党奋斗目标,对其党员提出高于法律标准之要求。特别对于执政的中国共产党,由其先锋队性质决定,只有以更严标准、更严纪律来约束各级党组织与广大党员干部,才可永葆其先进性与纯洁性。

  从法律惩罚与党纪惩罚之视角,亦可显现出二者的重要不同。政党是以共同信仰为纽带而组成之政治集合体,以信仰相同而结合,因信仰相异而分离。所以,政党对已经失去本党信仰的个人,最大惩罚即开除出党,但不可以对其人身施加任何有形之惩罚;而法律乃一国全体公民遵循之行为规范,对犯罪、侵权等行为,法律会施加不同的惩罚方式,来恢复和保护社会秩序。法律惩罚是有形的,比如限制人身自由、剥夺政治权利、剥夺财产,甚至是最严重之死刑。这样看来,在物理意义上,法律惩罚要比党纪惩罚严得多,这是因为二者属于不同性质的规范。但对一些把政治生命看作最高追求的人而言,也许会认为开除出党是最重的和最严酷的惩罚。

  党纪与国法有着紧密的联系。从理论上看,党纪属于党内规范,国法属于社会强制性规范。作为代表中国最广大人民根本利益的中国共产党的党内规范,与中国共产党领导人民制定的宪法和法律,都是党和人民意志的真实反映,两者在本质上具有一致性。就实践而言,完善的党内法规体系和完备的法律规范体系都是社会主义法治体系的重要组成部分,都是人的行为规范,体现中国的政治国情。二者规范目标一致,规范内容统一,规范方式相互依存,规范适用有效互动,相互保障,互为补充。所以,在全面推进依法治国的过程中,必须将党内法规制度建设和法律规范体系建设一同推进,使党内法规在遵守宪法和法律的前提下,以提升党的执政能力和拒腐防变能力、提高党的先进性和纯洁性为目标,扎牢制度反腐的笼子,防止权力任性。

  一个又一个案例警醒我们,领导干部“破法”者,无不从“破纪”开始。全面依法治国与全面从严治党是辩证统一的关系,需要把党内法规同国家法律衔接好、协调好。在领导人民全面推进依法治国的进程中,党规党纪对党员领导干部提出了比国家法律更高的要求,必须把纪律挺在法律的前面。在立法层面上,党内规范的立、改、废要与法律有效衔接。党内立法必须在遵循宪法和法律的前提下进行,党内规范要避免对法律条文进行重复陈述,还要避免对只能由法律进行调整的如限制人身自由、剥夺财产等进行规定。要做好党规党纪和法律法规的有效衔接,使之既有统一,又有差异,体现更高标准、更严要求。

  在执纪执法实践上,党纪监督和法律监督更要有效衔接,在纪委执纪审查过程中形成的证据材料要经得起以庭审为中心的诉讼制度改革的检验。设立国家监察委员会,监察委、纪委合署办公,原检察院承担反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪职能的人员编制转隶监察委,原纪委“双规”措施转为“留置”措施等,都是在为党纪与国法有效衔接提供载体。

    问题导向:破解反腐力量分散,整合资源,形成高效权威统一的国家反腐败机构

  目前我国反腐败的职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中。这些机构领导机关不一,不仅职能重叠、边界不清,难以形成合力,且执行依据不统一,执行标准不统一,分散了反腐力量,很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。

  (一)监察范围扩大

  新设立的国家监察委员会的职能定位是,对所有国家机关的工作人员进行监督。也就是说,监督对象不仅包含行政机关工作人员,还包括共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关公务员以及参公管理的人员;法律授权或政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国企管理人员;公办教科文医体事业单位管理人员;群众自治组织管理人员;其他依法行使公共职权的人员。避免了过去各机关监督范围不清以及出现监督“真空”的现象,实现对所有行使公权力的人员的全覆盖,做到不留死角,不漏一人。与之相较,香港特别行政区、澳门特别行政区的反贪污贿赂条例、廉政公署条例,其适用对象也非常广泛,不限于行政机关,所有公职人员(包括企业领导、大学公职人员等)均属适用范围,某些情况下,对私企人员的商业贿赂等行为也实施监督。

  (二)责任与权力匹配,赋予监察委员会强有力的职权

  按照国家监察体制改革的定位,监察委员会行使监督、调查、处置三项基本职权。监督权体现监察委员会的性质,是调查权和处置权的基础。调查权和处置权是监督权的有力支撑,调查权和处置权的行使就是为了达到监督目的。

  十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定了国家监察机关履行职责的十二项权限和手段,既有党内预防腐败的谈话函询等,也有类似与《刑事诉讼法》中刑事侦查的措施,充分体现了党纪与国法相互衔接的思路:

  (1)谈话。指警示诫勉谈话。在公职人员实施轻微违法违纪行为时,监察机关通过谈话使其悬崖勒马,改过自新。十八大以来,中央纪委推进理念和实践创新,开展问题线索大起底,加强线索集中管理,分类处置问题线索。在梳理、总结这些创新成果的基础上,2017年1月份,中纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》将线索处置标准调整为谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结等四类处置方式,并把“谈话函询”单列一章,明确了具体方式和相关程序。谈话函询,是纪委常用的一种问题线索处置方式。近年来,各级党组织和纪检机关积极探索实践“四种形态”,更多在“第一种形态”上下功夫,对有问题反映的党员干部及时批评教育、谈话函询,惩前毖后、治病救人,维护良好的政治生态。

  (2)讯问。指态度严肃地盘问违法违纪嫌疑人。监察委员会在掌握了公职人员实施违法违纪行为的线索或证据时,通过讯问核实相应线索或证据。

  (3)询问。指询问证人、做出笔录、固定证据。这是监察委员会调查取证的一种手段。

  (4)查询。指查询电信、银行、证券、邮政等掌握违法违纪嫌疑人某种电信联系、银行存款、证券交易、邮政联系等信息的部门,以获取相应信息,相关部门必须配合不得拒绝。这也是监察委员会调查取证的一种重要手段。

  (5)冻结。指冻结银行存款、邮政汇款、证券交易等,以防止违法违纪嫌疑人转移涉案资金、款项。这是监察委员会在办案过程中采取的一种强制措施。

  (6)调取。指从有关部门、组织调取案卷、资料、文件、证据等,这与查询权类似,同样是监察委员会调查取证的一种重要手段。

  (7)查封。指查封场所、设施或者财物,与冻结的强制措施类似,是监察委员会在办案过程中采取的防止损失扩大、证据灭失的一种强制措施。

  (8)扣押。指扣押违法违纪嫌疑人的财物,这也同样是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施。

  (9)搜查。指搜查违法违纪嫌疑人的工作场所、住宅、人身等,是监察机关调查取证的一种较严厉的手段,其运用需要特别慎重,须出示搜查证。

  (10)勘验检查。指对违法违纪行为现场的勘验检查,如拍照、录像等,这是监察机关较常用的调查取证手段。

  (11)鉴定。指对物品、文件等的鉴定,也是监察机关较常用的调查取证手段。

  (12)留置。这是最引人关注、最为严厉的一项强制措施,涉及公民人身自由的限制。对违法违纪嫌疑人留置讯问,此既不完全同于作为行政或刑事强制措施的拘留,也不完全同于目前纪委和行政监察机关作为调查取证手段运用的“双规”“双指”,而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段,全国人大常委会的《决定》解决了留置措施的于法有据,摆脱了多年来社会各界对“双规”“双指”合法性的质疑。将留置措施纳入法治轨道,形成比较严密的规则体系,从实体和程序规则上加以有效约束,将会对案件调查、处置及移送,保护被调查对象的基本人权,发挥较好作用。按2017年1月通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》28条规定:“审查时间不得超过90日。在特殊情况下,经上一级纪检机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过90日。”可以推理得出,留置最长的时间不得超过180天。26条规定:“对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施,应当在24小时内通知被审查人亲属。”保障家属的知情权。同时30条规定:“审查应当充分听取被审查人陈述,保障其饮食、休息,提供医疗服务。严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚。”35条规定:“未经批准并办理相关手续,不得将被审查人或者其他谈话调查对象带离规定的谈话场所,不得在未配置监控设备的场所进行审查谈话或者重要的调查谈话,不得在谈话期间关闭录音录像设备。”可见,留置期间,被审查对象的身体健康、人格尊严有充分保障。

  (三)违纪审查与涉嫌犯罪移送司法的有效衔接

  在职务犯罪侦查权转隶后,侦查权、追诉权分别由国家监察委、检察机关行使,两者的紧密衔接是巩固反腐执法成果、实现反腐法治的关键环节。这就要求两者在打击职务犯罪过程中必须相互密切配合。检察机关反贪污贿赂等部门转隶监察委员会后,检察院职务犯罪的预防权和侦查权转给监察委员会,违纪审查与涉嫌犯罪追究刑事责任的衔接较改革前方便顺畅很多,但监察委员会并不具备检察院的批捕权、起诉权。因此,为了扩大国家监察体制的改革战果,须进一步通盘考虑违纪审查与涉嫌犯罪移送司法的衔接问题,这实质也是党纪与国法相互衔接的问题。

  根据现行刑事诉讼法规定,这种配合可以表现为以下几个方面:第一,职务犯罪线索的移送,对检察机关控告部门受理的公职人员职务犯罪举报线索,以及在审查逮捕、审查起诉、审判监督、执行监督过程中获得的职务犯罪线索,应当及时移送国家监察委。第二,提前介入指导侦查活动,对国家监察委办理的重大职务犯罪案件,检察机关可以主动或应国家监察委要求派员提前介入指导侦查取证,确保侦查活动依法进行,取证质量符合审判需要。第三,审查批准逮捕、延长羁押期限,对国家监察委提请逮捕、延长羁押期限的案件,依法予以审查批准。第四,受理审查起诉,对国家监察委移送审查起诉的案件,及时受理,符合条件的及时提起公诉。第五,补充侦查完善证据,对国家监察委移送审查起诉案件,经审查认为需要补充证据的,检察机关可以依法自行补充侦查,也可以退回国家监察委、指导其补充侦查。

    位高权重:谁来监督国家监察委员会

  监察委是一个新设立的国家机关,对一切公职人员均有监督、调查、处置的权力,并有包括留置、扣押、冻结等强有力的强制性措施,可谓位高权重!实践表明,任何权力都需要监督,国家监察权力的行使也不例外,否则可能产生“灯下黑”和“内鬼”借案生财的现象。为保证国家监察权力正确行使,防止擅权现象发生,必须要加强对国家监察权力的监督和制约。

  (一)人大监督

  监察委作为一个新设立的国家机关,与行政机关、司法机关一样,都是由人大来产生,要对人大负责,所以也要接受人大的监督和制约。具体监督措施是:监察委主任由同级人大选举或任命,根据监察委主任的提名,副主任和委员由同级人大常委会任命,人大及其常委会可对监察委成员进行监督、质询和罢免。

  (二)司法监督

  对监察委的司法监督,是通过权力的分工、制衡、制约来实现的。无论是从权力的监督制约原则出发,还是回应“谁监督监督者”的现实质疑的考量,在修订《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》时,应当赋予检察机关对国家监察委监察人员利用监察权实施犯罪的侦查权。通过这种交叉监督、制约,从制度设计的根本上保障国家监察委、检察机关的公信力。监察委移送给检察机关的案件,如果检察机关认为不构成犯罪,有权不予批准逮捕或提起公诉,这就是一种司法监督。同时还应明确规定检察机关对国家监察委的立案监督权。在修订《刑事诉讼法》时,应当参照其他刑事案件明确规定检察机关对公职人员职务犯罪的立案监督权,检察机关认为应当立案而未立案的,国家监察委应当限期说明理由;检察机关认为理由不成立的,国家监察委应当立案并通知检察机关。建议明确检察机关对监察委移送审查起诉案件的补充侦查权,对国家监察委移送审查起诉的职务犯罪案件,检察机关审查起诉后认为需要进一步补充证据的,可以自行补充侦查,也可以退回监察委补充侦查。

  (三)自我监督

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视纪检干部队伍建设,要求监督别人的人首先要监管好自己,把纪委的权力关进制度笼子。监督既要靠组织和敢于担当的人,也要靠制度。2017年1月,中纪委七次全会制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,就是要把纪委的权力关进制度的笼子里。规则提出,审查组设立临时党支部,加强对审查组成员的教育和监督;调查取证应当收集原物原件,逐件清点编号,现场登记;建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度;审查组借调人员,一般从审查人才库抽选,实行一案一借;实行脱密期管理,对纪检干部辞职、退休后从业作出限制规定;开展“一案双查”,对执纪违纪、失职失责者严肃查处。注重工作流程的规范化、科学化,健全内控机制。如在立案审查中,审查谈话、执行审查措施、调查取证等审查事项,必须由2名以上执纪人员共同进行;案件审理中,审理组成员必须在2人以上;坚持审查与审理分离,审查人员不得参与审理。

    (中共广东省委党校法学教研部副主任、教授 马俊军)