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将国家监察体制改革推向深入
来源:《红旗文稿》      日期:2017-08-10 09:56:48    

    编者按:十二届全国人大常委会第二十八次会议于2017年6月24日分组审议了《中华人民共和国国家监察法(草案)》,这标志着国家监察体制改革,朝着构建集中统一权威高效的监察体系目标又迈出了重要一步。本期推出国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”课题组成员的一组笔谈文章,从多个角度纵论国家监察体制改革。

 

国家监察体制改革试点的价值体现

    全国人大常委会作出在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点决定后,北京市、山西省和浙江省的监察体制改革试点工作依法启动。2017年1月至5月,北京市及其所辖16区县,浙江省及其所辖11个地级市、90个县市区,山西省及其所辖11个地级市、119个县市区监察委员会全部宣告成立。通过统筹安排、整体谋划,做到机构不增加、人员不扩编、级别不提升,机构编制和人员配置向主责主业集中,重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量,形成执纪执法既分离又衔接、监督监察既独立又统一的全新格局,为监察体制改革在全国推开提供可复制的基本经验,体现出应有的实践价值。

    重要前提:加强党对反腐败工作集中统一领导。北京市委、山西省委、浙江省委分别对试点工作负总责,各级党委担负主体责任。北京市委成立了由市委书记任组长的北京市深化监察体制改革试点工作小组,将市人大、市纪委、市委组织部、市委政法委、市检察院、市编办、市财政局等部门纳入成员单位,强化对试点工作的领导、统筹与服务。浙江省、山西省均成立了由省委书记任组长,省委副书记、省纪委书记任副组长,省人大常委会、省检察院等相关部门负责同志任成员的改革试点工作领导小组,确保试点的各项工作有序推进。试点地区从监察委员会组建方案,到转隶人员的思想政治工作;从内设机构的调整,到职权运行规范的制定;从监察官队伍建设,到内外监督机制的建立;从职务犯罪的立案,到留置等调查措施的采用等,均由党委主要领导担纲、组织或批准。从三地监察委员会领导构成看,主任由纪委书记担任,副主任由纪委副书记担任,转隶的反贪局长转任监察委委员,监察委受上级监察委和同级党委双重领导,从组织体制上保障党对监察权运行的领导管理和监督。

    本质要求:强化人大及其常委会的权力监督。三个试点地区的监察委组建之前,反腐败工作不能纳入人大及其常委会的直接监督之下,因为履行反腐败职责的反贪侦查和行政监察等,分别隶属检察机关和行政机关。人大及其常委会对反腐败工作的监督,被其他检察、行政工作所遮蔽。监察委的组建,从根本上改变了这一状况。监察委由本级人大产生,监察委主任由本级人大选举产生;监察委副主任、委员,由监察委主任提请本级人大常务委员会任免。监察委对本级人大及其常务委员会和上一级监察委负责,并接受监督。试点地区的探索表明,人大监督监察委的方式不局限于人民代表大会会议期间对其工作报告的审议,监察委应主动及时地将全年监察工作中的重大问题,履行监督、调查、处置职责的情况,向人大常委会报告,使监察工作自觉置于人大的监督之下。对于人大及其常委会所提出的合理建议,监察委必须听取并及时改进。同时,人大还可以对监察委的工作提出质询案,依照法定程序成立特定问题调查委员会,对特定问题开展调查,在调查中发现违法违纪情况的可进行个别追究,从而形成滥权必追责的制度安排,实现权力属于人民、人民监督权力的社会主义本质要求。

    基本要义:推进反腐败体制机制创新。三个试点地区均把制度创新作为重中之重,创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的监察业务运行工作规程,细化了全国人大常委会授权的12项调查权,明确了中央试点方案中关于技术调查、限制出境此2项监察措施的使用程序和办法。留置措施是一项新的制度设计,既是反腐的利器,又是一把双刃剑,使用不当,也会伤及无辜,侵犯人权。为此,试点地区相继制定了严格的程序规范。规定采取留置措施的,需监察委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监察委批准,涉及同级党委管理对象的,还需报同级党委书记签批,期限为三个月;使用、延长、解除留置措施,市县两级监察机关都需报省级监察机关备案,而省监察委则需报中央纪委备案。留置措施的细化和规范,为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器,适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局,也为废除实际需要但又缺乏法律依据的“双规”措施创造了条件。

    法治取向:实现依法控权和依法治吏。从试点地区的监察范围看:监察委完成组建后,按照管理权限,将所有公职人员统一纳入监察范围,体现了对公务人员的全覆盖、无例外。从试点地区监察权的运行看,一是监察委内部监督制约,实行执纪监督和执纪审查部门分设,建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。二是监察决定与监察执行的适度分离,明确监察委在查办职务犯罪案件中承担查询、查封、扣押、搜查、勘验检查以及技术调查、限制出境等工作,由公安机关支持配合或具体执行。三是建立监察委与司法机关的协调衔接机制,明确监察委对职务犯罪案件调查终结移送后,由各级检察机关案管中心受理分流案件,侦监部门审查决定是否采取强制措施,公诉部门审查起诉和提起公诉。对监察委移送的案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可退回监察委补充调查,并拥有决定不起诉的权力,监察委对检察机关的不起诉决定,也有相关的复议程序。在查办职务犯罪案件中,监察委与检察机关是互相配合、互相制约的关系。

    (作者:中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、教授 吴建雄)

 

深化监察体制改革的理论逻辑

    建立集中统一、权威高效的国家监察机构,是党中央深刻总结治国理政、管党治党的经验教训,准确研判新时期反腐败斗争发展规律而作出的重大决策。蕴含着执政党对权力运行的全方位监督,权力属于人民、人民监督权力和有权必有责、用权受监督的理论逻辑。

    1.体现党对权力运行的全方位监督。中国共产党作为执政党,对权力运行的监督是全方位的。党要管党、从严治党,“管”和“治”都包含监督。党委要任命干部,更要监督干部。我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%。既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督,监督国家公务员正确用权、廉洁用权,是党内监督的题中应有之义。但是,党对国家机器的监督,不能像党内监督那样直接实行,必须通过法定载体来实现。这个载体就是国家监察体系,通过这个载体,把党风廉政建设和反腐败的意志主张,转化为国家的意志、决策和行动,实现对国家机关和全体工作人员专门监督的全覆盖。

    党对权力的全方位监督,要求党内监督与国家监督双管齐下。在我国反腐败监督体系中,党的纪检机关是反腐败党内执纪的专门机关,国家监察机关是反腐败执行法律的专门机关,其执纪执法以党纪国法的强制力为后盾。纪委要坚持纪在法前,充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”,既抓早抓小、防微杜渐,又坚决处理“少数”和“极极少数”,切实肩负起“党纪严于国法”的职能责任。监察机关依法监察国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题;依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理;依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索,通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实;结合查办案件,帮助发案单位堵塞漏洞,整章建制,发挥“亡羊补牢”的执法预防功能,实现对国家机关及公权力部门工作人员勤政廉政监督的全覆盖。

    2.体现用权者必受监督的法治原则。用权者必受监督,这是权力运行的基本法则。健全国家监察体系,就是通过对国家机关和执掌公共权力的人员的执法问责、依法监督,防止公共权力异化和滥用,把权力关进制度的笼子里。

    应该看到,中国特色社会主义监督制度是特色鲜明、富有效率的,但还不是尽善尽美、成熟定型的,需要在实践中不断完善。现行监察体制受监督对象、监督手段和监督职能的制约,在监督范围上难以实现全覆盖,在监督执法上难以实现抗干扰,在监督能力上难以实现高效率。因此,健全国家监察体系,是完善中国特色社会主义监察制度的重大举措。它通过对行政监察权和检察侦查权等监督权能的资源整合,克服监察体制上的种种缺陷,形成集中统一的国家监督权。它与党内监督相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;它与人大监督、司法监督、审计监督相结合,保证国家机器依法履职、秉公用权;它与民主监督、社会监督相结合,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。

    3.体现人民监督权力的本质特征。人民对国家机关及其工作人员的监督,一方面表现为间接监督。间接监督就是通过人民代表大会及其常委会,对国家机关及其工作人员进行立法监督和工作监督;通过人民政府对所属公共机构进行行政管理监督;通过人民法院、人民检察院以刑事诉讼、行政诉讼的方式对国家机关及其工作人员进行司法监督;通过审计机关对国家资金运行和资源分配进行审查稽核、管控监督等等。健全国家监察体系,将监察权从政府职权内剥离、将侦查权从检察职权内剥离,组成与行政权、检察权平行的监察权,就能使人大及其常委会对权力的监督落实到执法的程序上;使人民法院、人民检察院的司法监督更加公平公正;使政府的行政监管、审计机关的经济管控更加规范高效,从而最大限度地体现人民对国家机关及其工作人员监督的反腐期待。

    人民对国家机关及其工作人员的监督,另一方面表现为直接监督。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民民主专政的实质是以国家强制力保障人民当家做主,而保障人民当家做主的基本内涵是保障人民的生存权、自由权和各种合法权益不受侵害。这就要求国家强化对公共权力的监督和制约,确保人民赋予的权力不被异化和滥用。必须保障人民群众对公共权力实行监督的知情权、参与权,保障人民群众通过法定程序监督国家机关及其工作人员廉政勤政。现行监察体制下,党的纪检,政府监察、审计,检察机关等都建立了举报制度,开通了举报电话,设立了举报网站,受理公民的检举和控告。但由于监督职能的部门局限,对受理的群众举报,需要在各部门间传递、转办之后,才能进入本部门职权范围。这就使举报人很难及时得到情况反馈,执纪执法效率也在文来文往中流失,举报人身份泄密遭到打击报复的情况时有发生。建立集中统一的国家监察机构,可以整合发现、受理、证实腐败行为的执纪执法资源,改变公民举报中信息反馈不畅、查证效率和保密程度不高等弊端,保障人民群众积极、有序地参与反腐败斗争,更好地体现人民监督权力的社会主义本质特征。

    (作者:湘潭大学法学博士研究生、湖南省高级人民法院法官 李世锋)

 

国家监察法应科学界定腐败犯罪调查权

    根据中央确定的深化国家监察体制改革的时间表和路线图,《行政监察法》修改为《国家监察法》的工作已被提上立法日程。国家监察委员会作为反腐败专责机关,履行监督、调查和处置职责。其中腐败犯罪调查权是对涉嫌犯罪的腐败行为进行强制性调查的权力。此项权力如何定位、如何运行,关系到能否及时揭露、客观证实和有效惩治腐败犯罪,关系到监察体制改革的效果。应当从国家反腐败工作的总体战略布局出发,以现行检察机关职务犯罪侦查权的体制性障碍为鉴,在《国家监察法》中科学界定和规范腐败犯罪调查权。

    1.突出监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性。国家监察体制改革,旨在建立权威高效、集中统一的反腐败机构。监察委员会的监察权不同于传统的立法权、司法权与行政权,是独立的新型权力。作为监察权的主导性权力,腐败犯罪调查权理应具有独立属性。相较于我国现行的检察机关职务犯罪侦查权,独立的腐败犯罪调查权有助于破除检察机关侦诉一体、自我监督的弊端。检察机关是我国的法律监督机关,在刑事诉讼过程中,有权对公安司法机关及其工作人员的行为进行监督,接受针对这些机关违法行为的申诉或者控告。但是,在我国当前模式下,检察机关同时掌握了职务犯罪的侦查权,对此类犯罪活动的侦查进行自我监督,难以保证监督过程的合法性以及监督效果的权威性。监察体制改革纠正了这一问题,由独立的监察委员会掌握腐败犯罪的调查权,实现了权力执行主体与监督主体的分离,为法律监督提供了制度性保障。

    突出监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性,能够摒弃外界干扰,实现权力的高效运作。纵观世界,腐败犯罪调查权常常由独立的执法机构掌握,例如新加坡的贪污调查局,我国香港地区则设立了廉政公署。这些执法机构独立于政府之外,进行犯罪调查时能有效切断行政或其他外界力量的干扰甚至掣肘,按照诉讼规律公正运行。这些经验值得我国监察委员会借鉴。国家监察委员会的监督属于国家监督,其拥有的腐败犯罪调查权应当 “去地方化”。此前,由于人、财、物等皆受制于地方政府,检察机关难以独立行使检察权,进行职务犯罪侦查也难免受到地方力量的干扰。为革除这一弊端,监察委员会应当主动排除地方力量对调查工作的不良影响,调查人员的人事任免应由省级以上人大决定,调查工作的业务经费纳入中央或省级财政统一管理。在必要的时候,可以仿照巡回法院的设置,设立跨地区的监察委员会腐败犯罪调查机构,实现案件管辖与行政区划的适当分离。当然,保证监察委员会腐败犯罪调查权的独立属性,并不排除党的领导与国家的监督。监察委员会开展腐败犯罪调查工作,应当接受党的政治领导和组织领导,接受人民代表大会的立法监督和工作监督,接受其他司法机关在诉讼领域内的监督或制约。

    2.彰显监察委员会腐败犯罪调查权的法治属性。在过去运动型反腐模式下,腐败犯罪调查在形式上缺乏规范的制度约束,在效果上“治标”而难以“治本”。制度反腐模式较运动反腐模式有明显优势,但制度设计的滞后性仍然严重制约着腐败犯罪调查效果。鉴于此,监察委员会进行腐败犯罪调查,应当依据法治思维,运用法律手段,并遵循诉讼规律,保障权力在法律框架内运行。

    彰显监察委员会腐败犯罪调查权的法治属性,要明确腐败犯罪调查的具体制度与程序,避免无法可依和权力滥用。目前,作为监察体制改革的基本法律规范,我国正在进行《国家监察法》的立法工作,并将提交十三届全国人大一次会议审议。《国家监察法》将为进一步推进监察体制改革提供权威的法治基础,也将使腐败犯罪调查更有法可依,有的放矢。在该法立法过程中,腐败犯罪调查权的设置应当体现诉讼规律、尊重程序原则。调查过程应体现出对被调查人或其他相关参与人的人身、财产、民主权利保障,保证其享有必要的辩护权、申诉控告权等。调查结果应当移送检察机关审查起诉,并接受审判程序的检验。

    3.明确监察委员会腐败犯罪调查权的强制属性。我国正在进行的监察体制改革,将原本分散于纪检监察机构、政府预防腐败机构以及人民检察院等的反腐败资源进行了整合,形成了统一高效的反腐败合力。但是,职能的合并并不意味着职能的混同。根据试点方案的规定,监察委员会依法具有调查权,有权调查职务违法和犯罪行为,有权采取多种调查措施。为进一步加强监察委员会调查程序的规范化,避免不同部门职能的重叠冲突,有必要根据所涉腐败行为的性质,对调查权进行类型化界分,即将监察委员会的调查权分为一般调查权和犯罪调查权。只有严重危害社会、违反《刑法》相关规定并应当受到刑罚处罚的腐败行为,才能被纳入犯罪调查权的管辖范围。也就是说,监察委员会的腐败犯罪调查权应当具有强制属性。

    明确监察委员会腐败犯罪调查权的强制属性,应当准确区分“监督”与“调查”的界限,并分别适用不同的调查措施和程序。当前,纪委有权调查违反党规党纪的腐败行为,而检察机关有权侦查职务犯罪行为。很长一段时间,由于职责界限的模糊,两个部门在腐败犯罪调查方面分工不明,不少案件由纪委先行调查再移送检察机关,有些案件甚至存在以纪委的“双规”“双指”代替检察机关侦查的情况,很多时候检察机关不得不对纪委已经调查过的事实再次进行侦查确认。另外,纪委调查所获材料如何在刑事诉讼程序中适用,也是一大难题。这种职能上的混乱,不仅造成调查资源的浪费,削弱了反腐败力量,也使调查程序缺乏规范化指引。我国在建设监察委员会腐败犯罪调查权时应当积极吸取教训。首先,清晰划分违反党纪党规的腐败行为与腐败违法行为的界限、一般腐败违法行为与腐败犯罪行为的界限,明确腐败犯罪调查权只能适用于腐败犯罪行为。在此基础上,指定监察委员会负责腐败犯罪调查的具体部门,并建立案件在不同部门的移送制度。其次,准确设置不同调查措施的具体内涵和适用范围,严格规定腐败犯罪调查权所能适用的调查措施种类,以及在适用这些调查措施过程中的具体操作规程。对此,应当明确“谈话”“讯问”“询问”三者之间在适用对象方面的区别,明确可能侵犯公民人身或财产权利的“冻结”“查封”“扣押”“搜查”“留置”等措施的适用前提,明确“留置”的审批主体与权限、持续时间、执行地点等。

    (作者:湘潭大学法学院法治反腐教研基地研究员、湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究员 林艺芳)

 

要建立对监察权的监督制约机制

    监察委员会作为国家反腐败专责机关,拥有监督、调查、处置等多项监察权力,职权由法定、有权必有责、用权受监督的法治原则同样适用于监察机关。对国家监察权进行监督制约,应当从以下几个方面加强制度建设。

    1.规范执纪执法,完善合署办公机制。现有的行政监察职能与检察侦查职能整合后,原有的违纪调查与刑事侦查紧密衔接,反腐败执纪执法的威慑、强制功能加大,在这种情况下,更需要强调法治思维和法治方式。在办案程序上,应该把严格依纪依法作为行为准则,坚持纪律法律面前人人平等,依规依法全面收集证据,切实改变“口供至上”的观念和做法;健全完善当事人人权保障制度。在事实认定上,坚持客观公正,准确掌握违纪违法事实,严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上,坚持以事实为依据,以纪律法律为准绳,违纪者受党政纪处分,违法者受法律制裁;坚决防止以党政纪处分代替刑事处罚,以刑事处罚代替党政纪处分的问题发生。

    规范执纪执法就要严格实行纪法分开。对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行的监督检察,属于日常的监督活动,可与党内纪律检查的执纪监督并轨,并且只能采取批评教育、组织处理等监督措施,不能使用限制或者剥夺被监督人人身自由、财产自由、通讯自由等强制调查措施。只有被监督人处于第四种形态即职务违法和职务犯罪时,才能按程序进入立案调查环节,并由监察机关采取留置等强制性措施。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离,才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势,防止出现违法违规办案甚至冤假错案,保证办案的质量和效果,维护党的执政形象和国家法治形象。

    2.完善程序制约,强化外部监督机制。实践表明,任何权力都需要监督,国家监察权力的行使也不例外。为保证国家监察权力正确行使,防止擅权现象发生,必须建立国家监察权力程序制约机制,强化对监察权自身的监督。应对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,特别是对采取留置调查措施的,应规定严格的程序和期限,由上级监察机关批准;应规定留置时间具体期限以及特殊情况下经批准的延长次数和期限,还应规定采取留置措施后,除有碍调查的,应当及时通知被留置人所在单位或家属;同时,应当保障被留置人员的基本人权。

    监察机关与检察机关的紧密衔接,是强化程序制约、实现反腐法治的关键环节。应明确监察机关与检察机关相互配合制约,规定对于监察机关移送的案件,经检察机关审查后,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查;对于证据不足、犯罪行为较轻,或者没有犯罪事实的,应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准,依法作出不起诉的决定。可建立起诉案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件,应及时将有关材料送达相应的检察机关;检察机关对监察机关移送的案件应及时审查,决定提起公诉的,应将审查情况及结果反馈监察机关,决定不予起诉的,应将不起诉的决定及理由通报监察机关。可建立联席会议机制。为加强办案工作衔接,双方负责人定期或不定期召开工作会议,通报办案情况,交流工作经验,研究、协调有关政策和法律问题,研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。

    加强对监察机关的外部监督,是监察权依法规范运行的法治保障。首先,各级党委应对国家监察权力及运行进行领导和监督,坚持党内请示汇报等行之有效的制度。第二,应强化人大监督,明确监察机关接受本级人大及其常委会的监督;各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查;监察机关应当接受询问或者质询。第三,加强民主监督,确保人民政协对监察工作提案办理的受理和反馈,自觉接受政协委员对监察工作的意见和建议。第四,加强社会监督和舆论监督,依法公开监察工作信息,确保将广大人民群众对反腐败斗争的知情权、参与权和监督权落到实处。

    3.加强监察执法队伍专业化建设。根据中央关于深化监察体制改革的方案,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的所有检察官,将成建制转隶监察委员会。这就意味着监察委员会的执法人员应该具备不低于检察官任职资格的基本条件,这是监察机关所具有的刑事执法属性所决定的。监察委员会对职务违法犯罪的刑事调查,与公安机关的刑事犯罪侦查、检察机关的刑事犯罪检察、审判机关的刑事犯罪审判,具有本质上的一致性。而且由于职务犯罪的隐蔽性、复杂性、关联性、政策性等特征,对调查人员的专业素质要求更高。因此,建立类似检察官、法官、警官的监察官制度,具有内在合理性和现实必要性。

    建立监察官制度需要从法律规范上明确监察人员素质和监察执法保障。通过监察官制度的建立,推进反腐败专业人才建设,造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的国家反腐败专门队伍,把国家监察机关建设成机构设置科学,人员配备合理,装备手段先进,具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。

    (作者:湘潭大学法学博士研究生、中国反腐败司法研究中心研究员 田坤)

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