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中国共产党自我监督的历史性探索
来源:中国纪检监察报      日期:2018-06-07 09:18:44    

如何在长期执政条件下实现自我监督,这是当代国际共产主义运动的历史性课题。中国共产党是一党长期执政,制度优势已经充分显现,但也面临风险和挑战,最大挑战就是对权力的有效监督。改革开放以来,我们党高举中国特色社会主义伟大旗帜,积极探索长期执政条件下实现自我监督的有效途径,取得历史性成就。特别是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全党致力于构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督、审计监督等贯通起来,进一步增强党和国家监督的全面性、系统性和协调性,增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,有力推进国家治理体系和治理能力现代化。

打破西方“法不言党”的禁锢,坚定走中国特色的执政党自我监督之路

方向决定道路,道路决定命运。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,强化党的自我监督的根本任务是坚持党中央权威和集中统一领导。改革开放以来,我们党在这个重大政治问题上,旗帜鲜明,立场坚定。但是,前进的道路并不平坦,每前进一步都会遇到一些杂音和干扰。有人认为,党内监督是“左手监督右手”,就像拿刀割自己身上的肉不可能彻底,主张搞所谓的“异体监督”。“异体监督”的本质是权力制衡,是西方“三权分立”思想的变种。如果用“异体监督”取代党内监督,把党的领导搞得边缘化了,必然落入西方“法不言党”的陷阱,走上改旗易帜的邪路。以习近平同志为核心的党中央深化国家监察体制改革,将党的主张上升为国家意志,通过法律把党对反腐败工作的统一领导体制固定下来。这是经过长期奋斗得来的重大制度创新成果。实践表明,改革完善党和国家自我监督体系,绝不能照搬西方政党政治的模式,而要坚持党的集中统一领导,把党内监督与国家机关监督统一起来,把纪律检查与国家监察统一起来,把依规治党与依法治国统一起来,走出一条具有中国特色的执政党自我革命、拒腐防变的新路。

填补“监督空间”,进一步加重执政党自我革命的历史责任

实现对全体党员干部和国家公职人员的有效监督,关乎执政党能否实现自我革命、跳出历史周期率。改革开放以来,我们党对党员干部特别是党员领导干部的监督,总体上是有力有效的。同时也要看到,我们在监督对象上还存在一些漏洞和盲区。一方面,我们对党员干部和公务员队伍中“好同志”和“阶下囚”区间的监督还不够到位;另一方面,我们对其他行使公权力的公职人员的监督又处于失控状态,客观上影响了监督效果。在我国,80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员,党员与掌握公权力的国家公职人员高度重合,党内监督和国家监察既内在一致又高度互补。历史经验表明,执政党实现党内监督全覆盖,必然要求实现对所有行使公权力的国家公职人员监督全覆盖,全面加强党和国家的自我监督。党的十八大以来,我们通过修订党内监督条例,实现纪严于法、纪在法前的转化,填补党员干部中“好同志”和“阶下囚”之间的监督空白;通过制定国家监察法,实现由监督“狭义政府”向监督“广义政府”的转化,填补公职人员中“好同志”和“阶下囚”之间的监督空间,从而实现对所有行使公权力的党员干部和公职人员监督的全覆盖。这就意味着,进入新时代的中国共产党进一步加重了自我革命、自我监督的历史责任,充分体现了全面从严治党的坚强意志和政治勇气。

创新党内监督方式,从体制机制上探索解决难题

我们党历来重视党的纪律检查与巡视监督工作,形成一套开展党内监督的体制机制,对于革除自身病症、解决自身问题发挥了重要作用。随着改革开放的不断深入,党内监督工作面临许多新情况新问题,原有监督方式必须相应调整和完善。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从改革体制机制着手,探索解决一些过去长期想解决而没有解决的监督难题。譬如,针对纪律检查双重领导体制落实不够的问题,中央从制度上明确规定“两个为主”,进一步增强权力制约和监督效果,保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。针对一些部门存在监督空白的问题,中央明确规定“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”,通过“全面派驻”实现纪检监督全覆盖。特别是把巡视作为党内监督的“战略性制度安排”,确立“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”的巡视工作方针,坚定不移深化政治巡视,实现一届任期内巡视全覆盖,实现中央巡视、省区市巡视、中央单位巡视、市县巡察全覆盖,建立巡视巡察上下联动的监督网,及时发现问题、纠正政治偏差,推动从严治党、净化政治生态,发挥重要利剑作用。

丰富和完善监督手段,进一步推进监督工作规范化制度化

改革开放以来,我们党一直在探索解决新的历史条件下监督手段比较单一的问题。从上世纪九十年代开始,中央就提出“监督关口前移”的重大课题,各地各部门开展大量调查研究,进行艰辛探索实践。党的十八大以来,监督手段在创新实践中不断丰富和完善,取得历史性突破。一是管控从“好同志”到“阶下囚”之间的中间地带。中央提出“党内监督必须把纪律挺在前面”,将“运用监督执纪‘四种形态’”写入党章,充分体现党对犯错误党员惩前毖后、治病救人的一贯方针,用纪律管住大多数。二是规范“两规”措施。原来的“两规”措施是按照党内法规由党的纪律检查机关使用,在审查违纪问题中发挥了重要作用。同时,党内和法学界一些同志对使用“两规”也有不同意见,提出实行规范化和法治化的建议。中央认真总结历史经验,坚持以法治思维和法治方式反对腐败,推进国家监察立法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,解决了长期困扰我们的法治难题。三是制约监委的权力。监委与纪委合署办公是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关和司法机关。监委依法拥有调查权,用“政务处分”代替“政纪处分”,但没有刑事侦查权,不能简单套用司法机关强制措施;同时,要通过建立完善“带牙的”监督机制,对监委的权力运行进行有效约束。

告别“九龙治水”,攥紧集中力量打击腐败的铁拳

加强执政党自我监督,深入开展反腐败斗争,不仅涉及对党内监督和行政监察关系调整的重大问题,而且涉及对国家政治权力和政治体制调整的重大问题。过去,各级纪检监察机关、检察机关及相关执法部门从各自职能出发,在加强监督与反腐败中发挥了重要作用。但在实践中存在职能重叠、力量分散、效率不高等问题。党内监督已经实现全覆盖,而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,覆盖面窄;检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。1993年,中央决定纪检、监察合署办公,对调整党政监督关系、集中力量反腐败起到了促进作用。但要有效处理违纪、违法、犯罪三者关系,真正把权力关进制度笼子,在体制机制上仍存在一些屏障,缺少贯通与衔接。一些地方查办职务犯罪案件“先移后处”“先法后纪”,甚至出现“带着党籍蹲监狱”等问题。俗话说,攥紧的拳头力量大。2018年3月,国家监察委员会由全国人民代表大会产生,将最高检察院反贪总局、国家预防腐败局以及从政府系统中分离出来的监察机关统为一体,并与中央纪律检查委员会合署办公,这就把过去分散的监督力量整合起来,为长期以来“九龙治水”的格局划上了句号,从而攥紧了集中力量打击腐败的铁拳。

由此可见,党内监督与国家监察一体两面、辩证统一,本质上都属于党和国家的内部监督范畴。纪律检查是全面从严治党的利器,国家监察是对公权力最直接最有效的监督,合署办公是实现纪律检查和国家监察相统一的机制。健全党和国家监督体系,有利于对党员干部和公职人员进行监督,有利于对违纪的进行查处,有利于对涉嫌违法犯罪的进行调查。它的特点是,对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的公职人员依法实施监察,推动监督不留空白、没有死角,真正把权力关进制度笼子,受到严格监督。这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现,是中国共产党富有政治智慧和创新活力的重要体现。

健全这套监督体系的意义在于,它是基于我国基本国情和执政党党情而对有效监督路径的独特探索,是根植于中国传统优秀文化和监察历史而对有效监督路径的独特探索,因而它在当代国际共运乃至世界政治发展史上是独一无二的。它的横空出世,体现了中国共产党的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,标志着中国共产党进一步迈出了长期执政条件下全方位监督权力运行的具有历史性意义的坚定步伐。

(作者朱旭东系中央纪委研究室原主任)