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反腐败斗争的重要法律手段
来源:中国纪检监察报      日期:2018-06-07 09:23:13    

党的十九大报告指出,制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。监察法第22条、第41条、第43条、第44条对留置条件、方式和程序作了具体明确的规范。

在反腐败工作领域,留置是监察机关对涉嫌职务违法或犯罪行为的被调查人,可能出现法定妨碍调查的情形,在一定时间内将其留在特定场所配合调查的一种强制性措施。目前,根据监察法第41条规定,监察机关可以采取的调查措施主要有8项,即讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等,都具有法律强制的效力。此外,谈话、查询、冻结和鉴定等也可以称为监察调查措施。在上述调查措施中,留置则是监察程序中最严厉的强制性调查措施。

留置具有法律强制效力

在我国反腐败领域,将留置等调查措施以立法方式确定下来,肇始于2016年12月25日全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议和2017年11月4日全国人民代表大会常务委员会第三十次会议分别通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。在取得试点经验的基础上,2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的监察法第41条将上述《决定》规定的12项调查措施明确为8项主要措施,其中留置措施保留。

从法律渊源上看,留置源于党内“两规”措施。1994年3月25日印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定,调查组有权按照规定程序,“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。留置取代“两规”后,留置作为法律规定具有强制效力的一种调查方式,作为依法治国的一项具体措施,无疑将在反腐败斗争中发挥更加积极的作用。

留置的主要特点

与“两规”相比,留置具有四个显著特点。一是留置对象范围广泛。留置的对象可以是监察法第15条规定的所有公职人员和有关人员,有助于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。二是留置措施的法定性,即具有我国法律赋予的强制性,可以在法律规定的时间内要求被调查人交待涉嫌违法犯罪事实。而“两规”只是对违反党纪和行政纪律、行政法规的调查对象所涉及问题要求作出的“说明”和“解释和说明”,纪检监察机关调查情况属实的,可依据党纪、政纪和行政法规作出处理决定。上述全国人大常委会《决定》和监察法出台前,如果纪检监察机关发现涉嫌职务犯罪行为的,只能移送检察机关侦查和起诉。三是适用条件的明确性,即适用留置条件必须符合监察法第22条第1款规定的4个条件之一:涉及案情重大、复杂的;可能逃跑、自杀的;可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;可能有其他妨碍调查行为的。而“两规”没有明确具体的适用条件的规定。四是使用证据的直接性。留置取得的证据可以直接作为移送检察机关起诉和审判机关审判的证据。监察法第33条第1款规定,“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”。而原来通过“两规”取得的口供笔录等移送后还需要由司法机关重新固定、转化后才能作为诉讼证据在起诉和审判环节使用。

留置与逮捕、拘留措施的区别与联系

刑事诉讼法第79条、第80条分别规定的逮捕和拘留两种刑事诉讼强制措施,与监察法规定的留置调查措施具有相似之处,都是限制人身自由、具有羁押性质的强制性措施。适用的条件也类似,即适用对象都是“企图或可能逃跑、自杀的”或者“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”等。

但两者具有本质区别。一是适用的程序性质不同。采取留置是监察程序的一项主要的调查措施,适用于监察机关的调查程序;拘留和逮捕是刑事诉讼程序中两种不同的强制措施,适用于司法机关的侦查、起诉和审判程序。二是采取的程序阶段不同。留置措施采取于刑事诉讼之前,即被调查人处于监察机关调查过程中,尚未移送检察机关审查起诉;刑事拘留或逮捕只可能发生于刑事诉讼过程中,主要是侦查阶段,起诉和审判阶段也可以采取。监察机关将留置的被调查人移送司法机关后,被调查人身份即转变为犯罪嫌疑人,留置措施不再继续采取,是否对其采取取保候审、拘留或逮捕等刑事诉讼措施,则由司法机关决定。三是适用对象不同。留置对象的调查既可能是涉嫌职务违法行为,包括违反党纪、政纪和行政法规的行为,也可能是涉嫌职务犯罪行为。而拘留和逮捕对象只能是针对涉嫌各类犯罪(包括涉嫌职务犯罪)嫌疑人。四是留置或羁押的时限不同。留置时间一般不超过3个月,在特殊情况下可以再延长3个月。拘留时间一般是3天,特殊情况可以延长至7天,最多可以延长至30天。逮捕的羁押时间一般是2个月,因案情复杂等原因经批准可以延长1个月。

留置措施的法律适用问题

根据监察法第22条、第41条、第43条和第44条的规定,结合监察机关办案工作实践,留置程序法律适用问题主要有:

适用留置措施的条件。包括前提条件和必要条件,两者缺一不可。前提条件是指监察机关已经掌握被调查人涉嫌职务犯罪的部分违法犯罪事实及证据,需要进一步调查。如果通过其他调查措施(如讯问、询问)已经查明全部涉嫌职务违法犯罪事实,并掌握了确凿的证据的,可以直接移送检察机关审查起诉,由检察机关依据刑事诉讼法的有关规定,决定是否采取刑事诉讼强制措施(包括取保候审、拘留或逮捕)。必要条件,即具有法定留置情形条件,是指具备监察法第22条第1款规定的四种情形之一,有必要将其留置在特定场所。如果不采取留置措施,可能出现上述四种妨碍监察机关调查的情形,有必要采取该措施。此外,如果具备上述适用条件的,还需要经监察机关依法审批,才能对被调查人采取留置措施。

工作程序。采取留置措施的,应当向被调查人出示证件,出具书面通知,并由二人以上调查人员实施,形成笔录、报告等书面材料,由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。

决定、批准和备案程序。监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定,一般由监察委员会主任、副主任和委员等组成人员集体研究决定。严格审批制度,省级以下地方各级监察机关决定采取留置措施的,由上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。

留置时限和延长留置的批准程序。留置时限一般为三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时限为三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。

留置不当解除程序。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。

公安机关协助配合程序。监察机关采取留置措施,可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。

通知程序。对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。与刑事诉讼法第73条第2款、第83条和第91条第2款规定的通知家属程序相比,监察法还规定了通知单位程序。

被调查人的权利保障程序。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。这一规定符合宪法规定的人权保障精神,也与刑事诉讼法第117条第3款规定的“应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间”的立法要求一致,而且比刑事诉讼法规定的人权保障内容更加丰富和具体。

留置时间折抵刑期程序。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。从审判意义上看,留置与我国刑法规定刑罚处罚具有关联性,监察法规定的留置时间的折抵计算方法参照了刑法第41条、第44条和第47条的立法精神。

总之,监察法明确将留置作为一项具有法律强制性的调查措施,以法律形式固定下来,目前已成为我国反腐败斗争的一把利器和重要法律手段。(陈雷)

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