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隋唐时期的巡行制度
来源:中国纪检监察报      日期:2017-06-26 10:46:34    

隋唐是巡行制度发展的一个重要时期。如果说汉代地方监察巡行的刺史制度是非常显著的时代特征和制度创新的话,那么隋唐时期的中央对地方的巡察制度安排,则是其令人瞩目的创制。

先说隋朝。隋朝承先启后,既沿袭了此前的中央御史台制度和地方巡行的刺史制度,又为唐朝的中央十道巡按制度的创设作了实践上的准备。隋朝的监察巡行机构主要是御史台、司隶台和谒者台,合称为“三台”,为唐朝台院、殿院、察院三院制的创立提供了雏形。

御史台的长官为御史大夫,次官为治书侍御史、属官有侍御史、殿内侍御史、监察御史。御史们职掌纠察弹劾。隋以前御史台隶属宫禁,直接受皇帝领导或临时差谴,隋炀帝大业年间,“罢御史入直禁中之制”,御史台成为相对独立的中央专职监察机构,使御史从天子监察官转变为国家监察官。

谒者台的职掌是奉诏出使,慰抚劳问,并持节察按,遇有冤狱则受而奏之,长官为谒者大夫。司隶台职掌巡察京畿内外,长官为司隶大夫,副职为司隶从事。司隶台置司隶刺史,负责分部巡察、监察京畿、东都及郡县官吏。隋朝将汉魏以来的分巡地方的巡查官司隶大夫和刺史合二为一,设司隶刺史,其职责是“激浊扬清”,有权罢免贪黩的郡守,上报有功的地方官事迹,加以旌勉。刺史在地方没有固定的治所,每年定期巡察地方,二月乘轺车巡察郡县,十月返京述职。《隋书》中所记的李德饶为司隶从事,“每巡四方,理雪冤枉,褒扬孝悌”;房彦谦为司隶刺史,“凡所荐举,皆人伦表式。其有弹射,当之者曾无怨言”。

隋朝的地方州县没有设类似汉代督邮之类的监察机关。除了司隶刺史等巡行官按时巡行地方外,根据情况需要,中央临时选派御史、谒者或委任其他政府官员按道巡察,这些临时派出的巡行大使代表皇帝出巡地方,往往有非常明确具体的目的性,任期不长,权力很大。完成任务后归朝向相关部门或直接向皇帝汇报。

再来说唐朝。唐承隋制,并有发展。中央最高监察机构是御史台,下设台、殿、察三院,台院受皇帝直接指派、纠举百官、参与审判,在中央形成对吏、户、礼、兵、刑、工六部的监察制度。察院掌“分察百僚,巡按州县”、主管地方官吏监察。唐中宗神龙二年始创“十道巡按”的经常性地方巡视制度,即在全国置十道巡察区,每道设员两名,由左右台及五品以上官员担任,每两年轮替一次。但该制度存废不定,名称也时有改动。唐玄宗开元时,正式将之固定和规范下来,全国分为十五道巡察区,每区设一名采访使为长官(中宗时称巡察使或按察使,玄宗时采访使,后来又有称观察使)。

还值得一提的是,唐朝监察巡行体系中,除了御史、按察使、观察使、黜陟使巡行政务,惩贪罚佞,激浊扬清外,还有专门督察财政税收金融流通等经济政务的租庸使、税钱使、铸钱使等。唐开元前,这些财政监察的事情由尚书省来管理,开元以后,则根据需要,既有常设的专项巡察使,也有临时设置名目的巡察使,如转运使、租庸使、盐铁使、度支盐铁转运使、常平铸钱盐铁使等,随事立名,沿革不一。

唐朝的御史台通过对税收、仓库、铸钱、盐铁等专项事务的巡行监督,对官吏的经济犯罪进行察访和弹劾,非常有效地加强了对国家财政监察,保证了唐朝国家机器的正常运转。

御史台官员在皇帝直接领导下,专门负责全国范围内的巡视监察工作,监察御史出巡的时间是不固定的,遇大事方出巡,具有钦差大臣的性质。唐代十道或十五道巡按使在各自的监察区内行使巡察职权,于各道设立治所,实行定期的巡察制度。这些巡行的御史或巡按使们巡察的方式,既有明察也有暗访,明察的效果是“地动山摇”,以震慑贪慝;暗访则潜于“人间听察细事”,以了解民情。至此,唐朝建立了从中央到地方、分工明确、制度完备的古代巡视制度,成为后世效仿典范,此后历代相沿,久盛不衰。

为了使巡行监察做到有法可依,隋唐两朝都出台了地方巡行监察的法规。隋朝的“六察”是:一察品官以上理政能不;二察官人贪残害政;三察豪强奸猾,侵害下人,及田宅逾制,官司不能禁止者;四察水旱虫灾,不以实言,枉征赋役,及无灾妄蠲免者;五察部内贼盗,不能穷逐,隐而不申者;六察德行孝悌,茂才异行,隐不贡者。与隋朝一样,唐朝也出台了《巡察六条》:“其一察官人善恶;其二察户口流散,籍账隐没,赋役不均;其三察农桑不勤,仓库减耗;其四察妖猾盗贼,不事生产,为私蠹害;其五察德行孝悌,茂才异等;其六察黠吏豪宗兼并纵暴,贫弱冤苦不能自申者”。隋唐的巡察六条较之于汉代的巡行“六问”的内容有所扩大,把地方治理所涉及的吏治、民生、户口、赋役、库存、治安等各方面的情况都兼顾到了。唐朝为了防止巡行官有侵扰地方的行为,还特别规定巡察官及其随从人员在所巡察地方不得久停,停留时间最长为三个工作日,违者将受到惩罚。这样的规定对确保巡视队伍的廉洁性十分有利。因此,有学者称,唐朝监察制度在唐朝国家政治生活中发挥着极其重要的作用,是建筑在国家政权机构领域内的“万里长城”。

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