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我国监察体制改革饱含优秀传统文化基因
来源:南方杂志      日期:2018-04-03 09:48:15    

  我国正大力推进的监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央审时度势作出的重大战略决策,体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。改革充分借鉴了我国古代监察制度的积极因素,饱含优秀传统文化基因,充分体现了中华民族的文化自信。

  古代盛世是监察制度实行最好的时代

  我国古代监察制度发轫于战国时期,萌芽于先秦。我国古代监察制度最初设计理念和功能紧紧围绕“维护国家整体利益,涤荡吏治污弊,实现公正的政治法律秩序”。中国古代盛世善治时期,也是监察制度实行最好的时代。归纳起来,这些时期监察制度突出优点如下:

  由最高权力产生并对其负责。皇帝直接决定监察官的考试、任选、派遣、晋升以及外调任职等。监察官员在进行监察时,一般都是直接对皇帝负责,不受其他官员制约影响,以此保障其独立行使监察权。秦朝御史大夫之下设监察御史,受皇帝委派或者御史大夫派遣,对属下郡县进行监察与监督。汉朝由皇帝钦定,向全国各地派遣“监御史”,加强地方监察。汉武帝时把全国划为十三个监察区,每处派刺史一人,作为固定监察官,按照汉武帝手订“六条问事”监察地方官员。唐代形成“一台三院”监察体制,其中御史台是独立于一切机构之外的监察机关。宋朝皇帝亲掌监察御史的任用权,明朝中央监察机构与省、部、院一样独立行使职权,只对皇帝负责,不受其他部门的制约和限制。

  监察机构设置独立严密。我国古代监察机构基本上从行政体系剥离,从中央到地方,都有专门人员和机构设置,分工明确,实行精细化管理。御史与地方官相比,受关系网的束缚要少得多,有利于纠治地方官员徇私偏枉现象。唐朝御史台既是中央监察机关,又是三大司法机关之一,掌管纠察、弹劾百官违法之事,同时负责监督大理寺和刑部的司法审判活动。明朝设立从省至道,再至府州县的三级地方监察机构,包括广东、广西、山东、福建等地属于国家重点监察地方上的十三道监察御史。

  监察权限较大。我国古代监察机构地位与国家最高权力机关、最高军事机关并列。凡属行政违制失误、弹劾文武百官违法失职渎职、推纠冤狱等,都属于御史台的职权范围。监督形式包括接受检举、控告、深入部门定期检查等。唐朝御史台自设监狱,可随时提审犯人;监察御史“掌分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃正朝仪”,对国家的政治、经济、军事、行政、司法等一切事务无所不察。宋朝监察御史“广揽兼听、信赏必罚,以收众智,以驭辟吏,百官向方而万事理”,监察范围几乎无所不包。明朝都察院职责可说也是无所不在,凡属于官府审判、官吏失职、渎职等行为,都要“纠举之”。

  监察对象全覆盖。秦设御史大夫为副宰相,负责对包括宰相在内的各级官吏进行监察。唐代御史台监察范围十分广泛,几乎全面深入政权各个层面,上达郡守、强宗豪右甚至皇帝,下对中央政权各部门的官员乃至地方官员和豪强。唐代御史台与尚书刑部、大理寺组成“三司”,共同审理,史称“三司推事”,这表明监察对象涵盖行政、司法部分。学者研究指出,唐代御史监察51次事件中,其中27次涉及户部、司农寺、太府寺等重要部门。明代的监察亦无所不察,无人不纠。

  内部约束机制齐备。我国古代对监察权的控制和监督有一套齐备的约束机制。第一,重视道德教化实现自律。通过重视节操、忠君爱民、崇尚廉吏等教育,形成监察官吏“宁鸣而死,不默而生”等职业道德要求。第二,以法规限权。制定严密的监察法规,明确行使监察官吏的职责、考核,以及失职、违法行为的处置等。如汉武帝“刺史问事六条”,宋朝的《宋大诏令集》及《庆元条法事类》的《职制赦》《职制令》《监司互监法》等。第三,要求监察官员互相监督。汉代在御史台之外,还设丞相司直与司隶校尉,三者同为中央监察机构,互不统属,但可互察。汉朝规定,监察御史如“举劾失当”,“并坐之”。明朝《宪纲》对互察有详细的规定,“凡巡按御史弹劾三司不职按察司官亦得纠巡按失职”。第四,采取多种形式进行内部监督。既有自上而下的垂直监察,也有部门之间的横向监督;有常态化的定向监察,也有临时性的特遣监察;有分级监察,也有对上谏诤封驳对下监督弹劾对左右交叉牵制,组织成为严密的设置独立的监察网络。

  当前改革充分吸收了历史优秀文化

  我国古代监察制度在加强公权力监督制约方面发挥了很好作用,目前我国正在推进的监察体制改革充分吸收了相关历史优秀文化的积极因素。

  监察权来源于人民。我国古代监察制度依赖于皇权而生存和运作。依靠皇权的监察,始终缺乏群众基础,最终经不起历史的考验。人民是一切权力的来源,监察权力最终来源于人民。设立国家监察委员会是事关全局的重大政治改革。习近平总书记强调指出,国家监察体系要体现党中央关于中央纪委、监察部合署办公,中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,“对党中央全面负责的精神”“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。我国宪法修正案规定,由人民代表大会组建一个专司国家监察的国家机构,实现权力的有效监督,体现党的主张和人民意志,使得改革于宪有据,于宪有源。

  监察体制独立设置,实现统一高效。历史经验表明,监察官不受外在非法干扰制约,只对最高权力负责,有利于其实现最大监督效能。改革前,我国反腐败机构呈现出“三足鼎立”的局面,反腐机构繁多,弊端不少。只有将三种反腐力量良性整合,建立一个党统一领导下专司国家监察的反腐败机构,才能解决存在弊端,形成高效统一的专门监督机构。在党委领导下,纪委和监察委合署办公,再将原来隶属检察院的反贪反渎和预防职能和人员整合、转隶过来,有利于力量整合,保证监督质量和效率。改革后成立的监察委是一个“反腐败机构 ”,而不是一个“超级机构”,适当借鉴古代监察自上而下垂直监察,以“两个以上级为主”格局确保构建分工合理、协调配合、运行有序、严密精细化管理的监察体系。

  赋予监察委履职所需职权。工欲善其事,必先利其器。中国古代历朝统治者为了保证监察有效,赋予监察机构足够的权力和手段,注重树立监察官权威,这可谓历朝通例。我国监察机构作为一个“全新体制”,依法赋予有效履行职能的措施和手段,行使“全面的调查权”,既区别于“依刑事诉讼法行使侦查职能”,也不是“按照行政法行使调查职能”。随着反腐斗争的深入,为保证监察机关有效履行监察职能,依法赋予监察机关足够的监察职权,有利于保证监督的质量并能产生较大的压力和震慑力。因此,通过宪法和法律规定监察机关相应权限意义重大,比如有权依法采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等措施,依法行使留置权,依法采取技术调查、通缉、限制出境等措施,以及依法要求有关机关协助执行等。

  实现监察对象全覆盖。我国古代监察体系监督范围十分广泛,所谓“天网恢恢,疏而不漏”。通过改革,我国实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,这是全面从严治党向纵深发展的必然要求。改革后,我国国家监察体系实现对所有公权力的公职人员的监察进行全面覆盖,不留死角。除了以往公务员以及参照公务员管理的人员继续纳入监督范围外,以往一些未纳入监察范围的人员群体必须接受监督。比如由法律授权,或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员、国有企业的管理人员、公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员、群众自治组织中的管理人员以及其他依法行使公共职务的人员等。

  监察委接受有效的监督制约。律人者需先正己。古代监察权在相当长时期里发挥应有作用,与监察机构和监察官的严格自律和外部监督关系重大。习近平总书记指出,“打铁还需自身硬”。改革中多措并举实现对监察委权力的有效监督制约,可以说,监察委受到的监督是全方位、严密而有效的。一方面,高度重视思想政治工作,从思想上拧紧严格自律的总开关。另一方面,通过制度设计,监察委运行规范与纪委监督执纪工作规则相衔接,内部严格受控;在收集、固定、审查、运用证据时,要求与刑事审判关于证据的要求和标准相一致;对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,建立监察官不当行为申诉和责任追究制度。与此同时,监察委接受同级党委和上级纪委监察委、本级人大及其常委会、检察机关的监督以及民主监督、社会监督、舆论监督。

  (深圳市纪委监察委宣传部部长、社科院法学博士后、深圳大学硕士生导师 姚文胜)