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【推进国家监察全覆盖·看实招】
海南构建“1+N”制度体系 对履职全流程进行规范
来源:中央纪委国家监委网站      日期:2018-05-15 08:51:58    

  2018年2月24日,经海南省监委批准,海南省五指山市监委对该市林业局原党组书记、局长吴飞采取留置措施。这是海南省首例采取留置措施的案件。

  “因为是第一例,没有经验可循,如何严格按照程序和规定用好留置措施,是我们要交出的答卷。”对于当时的情形,五指山市纪委书记、市监委主任李红山至今记忆犹新。

  五指山市纪委监委有信心交出一份合格的答卷,这份信心源自于海南省纪委监委构建的“1+N”制度体系。

  “如何避免各级监委在改革实践中各自为阵、方法不一,防止工作变形走样?如何运用法治思维思考问题,运用法治方式解决问题?我们坚持把建章立制摆在优先位置,做好全省工作顶层设计,出台相关配套制度,加强程序管控,规范运行机制,推进内外衔接,确保上下联动,为监委组建开局打好基础。”海南省纪委监委有关负责人介绍。

  本着用什么规范什么、缺什么完善什么、急什么建什么的原则,海南省纪委监委经过密集调研和认真准备,以履职尽责需求为导向,以《业务工作流程细则(试行)》为主线,按照一套措施规范、一套证据指引、一套文书模板、一套衔接机制的思路,建立起“1+N”工作制度体系,实现审查调查全流程和重点环节同步规范。

  “1”即《业务工作流程细则(试行)》。围绕工作程序、职责权限和完成时限,对领导体制、监察对象、信访办理、线索处置、审查调查、措施运用、案件审理、移送起诉等方面分别作出规定,对纪委监委履职全流程进行规范。

  “收到市县监委申请留置、延长留置期限的请示后,负责联系的纪检监察室应当认真研究,提出意见,经省监委分管领导批准,3个工作日内书面反馈案件监督管理室。”“对于涉嫌违纪、职务违法的案件,纪委监委可以同时立案,同步启动执纪审查和依法调查程序,形成纪委监委两套文书”……流程细则使各项工作有章可循、有规可依、有路指引,为全面开展执纪执法工作提供尺度标杆,指明路向与行径,解决了“做什么”“如何做”的问题。

  “在市林业局原党组书记、局长吴飞案中,我们根据《业务工作流程细则(实行)》规定,严格执行留置措施的报批程序,每个环节都严格按照程序规定办理,取得了1+1>2的效果。”李红山介绍。

  “N”则是对重点环节的规范。海南省坚持既管全面又抓重点,围绕措施采取、证据收集、文书起草、工作衔接等审查调查环节,配套制定了17项规范。

  着眼于运用监察法规定的12项调查措施,制定《执纪监督工作暂行办法》《问题线索初核了结审核会商暂行规定》等8项内部运行制度,实行执纪监督和执纪审查“前后台”分设,执纪监督部门负责日常监督,执纪审查实行一案一指定、一案一授权,由案件监督管理室统一调度,案件审理部门审核把关,既相互协调又相互制约,为市县(区)纪检监察机关用活用好12种调查措施提供了内部运转规范。

  针对在实际工作中可能出现的规避审批程序、私自留存、擅自处置问题线索等问题,出台《谈话工作管理暂行规定》等措施规范,从源头上堵住监督执纪执法过程中可能出现的漏洞,推动实现纪检监察机关内部案管、监督、调查、审理各环节相互协调、相互制约,防控监督执纪风险点,提高工作质量。

  围绕监察机关收集、固定、审查、运用证据的要求和标准,出台《职务犯罪案件证据审查认定规则》等证据指引,规范监察机关的调查取证工作,监察机关调查人员须严格依照规定程序,收集能够证实被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的各种证据。

  着眼于审查调查实践,综合考虑执纪执法的不同侧重,制定《常用文书样式目录》,全面规范审查调查常用文书,对线索处置、谈话函询、初步核实、指定管辖、措施运用等9类103种常用文书进行规范。

  “程序要与实体并重,在线索处置、审查调查措施采取、证据规则使用等关键环节,明确纪检监察工作的‘权力清单’,立起规矩、划出红线,规范内部管理,加强自我监督,努力把风险降到最低。”海南省纪委监委调研法规室负责人表示。

  健全完善纪委监委与司法执法机关工作衔接机制,也是海南构建“1+N”制度体系的重要一环。

  “经双方商定,检察机关可以在监察机关调查阶段提前审查案件事实和证据材料,听取案件情况介绍,提出补充、固定、完善证据的意见、建议。”“监察机关向公安机关提交技术调查案件原则上向同级公安机关提交。县(区)级监察机关需要公安机关配合采取技术调查措施的案件报上一级监察机关批准,由上一级监察机关向同级公安机关提交”……

  2017年12月,海南省纪委就在监察体制改革试点工作小组办公室专门设立制度建设组,稳步推进建章立制工作,通过会签、相关单位单独制定下发等方式,先后制定《监察机关与检察机关办理职务犯罪案件的衔接办法(试行)》《监察机关与公安机关协作配合查办案件工作实施办法(试行)》等涉及到纪委监委与行政执法机关、司法机关等工作衔接的业务制度规范10个,为工作高效顺畅运转打下坚实基础。

  工作衔接制度明确,承办案件的审查调查部门发现被审查调查人涉嫌职务违法或职务犯罪问题,在查清事实并取得相关证据后,经案件审理部门审核符合相关标准,报监委主要领导批准后,提请检察机关提前介入。

  “我们在办理市桥梁管理有限公司副总经理吴育苗严重违纪违法案时,经案件审理部门审核后,检察院公诉部门提前介入,对审查调查的事实、证据、程序以及取证来源是否规范等进行同步审核,提出完善意见建议,使证据链形成闭环,仅用短短13天就办结移送司法机关审查起诉。”海口市纪委书记、市监委主任冯汉芬介绍说。

  “各负其责、协同配合、无缝对接的工作机制,大大提升了办案效率。”省纪委监委案件审理室负责人表示,“以五指山市林业局原党组书记、局长吴飞案为例,留置22天后即移送审查起诉,较之前的平均用时减少92.4天,缩短80.8%。”

  ……

  “1+N”工作制度体系构建形成了决策统一、职责明确、分工清晰、执纪执法权力运行既相互配合又相互制约的工作机制,为各级纪检监察机关全面履行、一体贯彻纪检监察两项职责在制度设计上打下了基础。

  自2月12日省市县(区)三级监察委员会全部组建以来,截至4月底,海南全省已依法依规开展谈话1004次,讯问138次,询问312次,查询1483次,冻结1次,调取705次,查封1次,扣押20次,搜查18次,勘验检查3次,鉴定8次,留置20人,技术调查6次,限制出境14次,全要素试用调查措施。