“是否行使公权力”是确定监察对象范围的基本标准

准确界定监察对象范围对于做好监察工作的意义重大。《监察法》第一条开宗明义规定，制定本法是为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。第十五条进一步规定监察机关对六类“公职人员和有关人员”进行监察。此两处表述均涉及监察对象范围，但表述字眼有所不同，在理论上和实践中引发不同理解。本文认为，第一条和第十五条关于监察对象范围的不同论述，两者内在存在高度一致性，也就是把“是否行使公权力”作为确定监察对象范围的基本标准，既符合我国当前监察工作面临的实际情况，也为进一步探索完善监察对象范围相关规定留下余地，体现了科学高超的立法技巧和水平。我们可以从静态和动态等维度去理解和把握这个根本标准。

　　“是否行使公权力”的第一个维度——静态维度

　　所谓静态维度，指的是在确定监察对象时的静态依据，即是否具有某种公职人员，以相对固定的形态行使公权力。新中国成立后，监察对象范围一直处在变化之中，但共同的特征是以“身份标准”作为划分依据，判断是否属于监察对象，主要看是否具有相应规定的身份特征。比如，1949年《共同纲领》和1950年《政务院人民监察委员会试行组织条例》规定的监察对象是“各级国家机关和各种公务人员”，1990年《行政监察条例》规定的是“国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员”，1997年《行政监察法》规定的是“国家行政机关、 国家公务员和国家行政机关任命的其他人员”。2010年修订的《行政监察法》增加两类监察对象，其中一类是“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员”。这些法律法规确定监察对象范围的依据都是静态的身份标准。

　　根据以上分析可见，现行《监察法》第十五条规定的前三类人员用的就是静态的身份依据。第一类概括来说是公务员和参公管理人员。第二类主要是指除参公管理外的其他管理公共事务的事业单位的工作人员。第三类是国有企业管理人员。中国方正出版社《〈中华人民共和国监察法〉释义》对这三类公职人员具体范围做了进一步解释。比如对第三类，详细列举了不同性质的国有企业中从领导班子成员、中基层干部到重要岗位上的工作人员具体哪些属于企业的管理人员。之所以说确定这三类人员属于监察对象范围采用的是“静态维度”，主要原因是这三类人员都有固定的公职人员身份。比如第二类人员，由于历史和国情等原因，他们担负着种类繁多的公共事务管理职能，在这些事务的管理中行使的公权力往往与群众的利益息息相关，而且这类人员的数量甚至大于公务员的数量。当然，运用“静态维度”确定监察对象范围时要注意一个问题，并不是符合相应身份特征的公职人员的所有行为，均纳入监察事项。中央纪委国家监委强调“全覆盖不是什么人都管，全覆盖不是什么事都管”。当公职人员所做的事情与行使公权力无关时，其相关个体行为不列入监察事项，比如公务员以平等主体施行的合法民事行为等。

　　“是否行使公权力”的第二个维度——动态维度

　　所谓动态维度，指的是在确定监察对象时的动态依据，即是否行使公权力。监察制度改革之前，我国监察对象主要采用静态身份标准，而且对身份的规定过于狭窄，导致廉政监督对象存在交叉地带和空白地带，造成对数量不菲相关人员的“漏监”和“虚监”。以习近平同志为核心的党中央强力推动实施的国家监察制度改革，站在历史的高度，以问题为导向，对监察对象的范围作出科学合理的重新划定，实现“从身份到契约的转变”，实现国家监察全面覆盖。《〈中华人民共和国监察法〉释义》指出，“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职”。我们可以从两方面理解：一是公职人员的范畴并非静态不变的，不能简单只看是否有公职身份。二是本没有公职身份的人员，在合法获得授权行使公权力后，也就成为了《监察法》第一条规定的“行使公权力的公职人员”。根据公法相关理论，行使公权力者与国家的这种关系可以看作是一种公共契约关系，前者按照契约规定行使职权并自愿接受后者的监督。一个本没有公职身份的人员，通过公共契约获得了授权，从授权的那一瞬间起到结束被授权的时期内，他就获得了行使公权力的公职身份，那么他在行使公权力时的行为，毫无疑问必须接受监察。比如《中国纪检监察报》刊登过一个案例：被采取留置措施的杨某原是广州市白云区太和镇城管辅助执法队组长，既不是公务员，也非中共党员，是一名政府临聘人员，但由于其被政府授予行使巡查、管控违章建筑的公权力而成为监察对象。

　　运用动态维度把握监察对象在实践中非常重要。《监察法》第十五条第四类“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”，此类人员与前三类人员相比，不能单纯用身份去确定其是否属于监察对象范围。比如，对教师来说，目前一般认为，单纯从事教学的普通教师，不是监察对象，而一旦参与了招生、采购、基建等与公权力有关的事宜，就成为监察对象。还有依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，尽管这些人可能有的不具备“静态”的公职人员身份，但由于在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，临时受委托行使公权力而纳入监察对象范围。

　　“是否行使公权力”的第三个维度——“静态+动态”维度

　　对《监察法》第十五条第五类“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的把握，则需要综合运用“静态+动态”两个维度。《〈中华人民共和国监察法〉释义》指出，第五类具体包括村委会、居委会主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。认定这里所指的“村委会、居委会主任、副主任和委员”为监察对象采用的是静态维度，也就是这些人一旦具备这些身份，履职时必然需要行使公权力，因此必然属于监察对象。对于此处所指的“其他受委托从事管理的人员”，采用的是“动态维度”，也就是只有受委托从事管理时，其才成为监察对象。根据有关法律和立法解释，这里的“从事管理”，主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。这类人员只有在协助政府管理基层七类事务时，才成为监察对象的公职人员。这与我国《刑法》中村民委员会等村基层组织人员具有“准国家工作人员”身份的条件（协助政府管理七类事务时）是一致的。

　　为了防止出现对监察对象列举不全的情况，避免挂一漏万，《监察法》规定的第六类监察对象是一个兜底条款，更多的是采用动态维度。当然，我们不能对此兜底条款进行无限制地扩大解释，即违背立法本义把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围。

　　总之，判断一个人是否属于监察对象，基本标准就是其是否行使公权力，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。当然，无论是立足当前还是着眼长远，我国监察对象范围很难做到一成不变，工作实践中遇到一些特殊情形相关人员是否纳入监察对象范围，需要具体问题具体分析。