十三届全国人大一次会议审议通过的《监察法》，构建起了集中统一、权威高效的中国特色反腐败体制。推进国家监察立法有何重大意义，新设立的监察委员会是何性质、如何行使职权，如何对这个拥有重要监督权力的机构进行监督？《监察法》一一作出了回答。

党的纪律检查和国家监察有机统一

《监察法》的首要立法目的，在于加强党对反腐工作的集中统一领导，在于把反腐领域分散的资源和力量整合在一起，通过构建新的反腐败机构，形成集中统一、全面覆盖、权威高效的反腐败体制。

就以往的反腐监督体系而言，行政系统内设有行政监察部门和预防腐败部门；检察系统内设有反贪污、反渎职、预防职务犯罪等机构；另外还设有审计部门等专业性的监督机构。由于反腐败的力量和资源分散在不同领域、不同系统，反腐工作效能在一定程度上受到影响。同时，纪检、监察机关和检察机关内设的各反腐败机构之间在职能衔接上也存在一定问题，包括检察机关的预防腐败职能未能充分发挥，各机关之间未形成有效配合等。

为了实现对权力的有效监督，党的十八大以来，党内监督得到迅速强化和扩展。但是，在原有的行政监察体制下，行政机关作为一级政府的组成部门，仅仅有权监督行政机关的工作人员，而无法覆盖到人民法院、人民检察院、人大机关、政协机关等机构的公职人员。党的监督和国家监督二者之间因此而出现了不协调现象，出现“身子大，衣服小”的情况。这种权力间的不匹配和不对等，使既有的反腐体制存在一定的“结构性缺陷”。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

制定《监察法》，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。通过建立监察委员会，健全国家监察组织架构，强化党对反腐败斗争的集中统一领导，使党内监督和国家监督机构结合，保证监督力量能延伸和覆盖到所有公职人员，促进监督体制机制的制度化、规范化。

改革后的监察委员会将不再隶属于一级人民政府，而属于经由人大产生的与行政机关和司法机关相平行的国家机关。即监察体制改革完成后，我国的政权结构将由原来的“一府两院”转变为“一府一委两院”，由“一委”对“一府两院”中的公职人员实行统一监督，从而实现党内监督和国家监督的契合、统一。

监察委员会如何运行

从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位就是专司监察职能的国家机关，是我国的反腐败机构，是政治机关。将监察委员会定位于政治机关，是从政治角度进行的定位。从法律属性上看，将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当。

监察机关与宪法已经规定的专司法律监督职能的检察机关有何区别？监察机关所行使的监察权，与检察机关所行使的法律监督权存在一定区别，二者并不冲突。按照《宪法》规定，检察机关是国家的法律监督机关，但这种监督更侧重于对法律实施情况的监督，也即检察机关的法律监督职能更着重对“事”进行监督，这在当前正逐步推进的检察机关提起公益诉讼以及传统的抗诉等制度设计中有明确体现；而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督，也即对“人”的监督。

监察机关与其他国家机关的一个重要区别是，与党的纪检部门合署办公。纪检部门与监察部门合署办公是我国在反腐工作中形成的宝贵制度经验，但在以往的监督体制中，纪委与行政监察机关合署办公时，二者的级别和规格不匹配，难以充分协调开展工作。国家监察体制改革后，监察委员会与同级纪委级别相当，功能各有侧重，通过合署办公这一机制可有效提高反腐效能。

党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，意味着合署办公有可能成为党的十九大之后党政机构设置的新路径和新模式。当然，合署办公的具体机制还有待进一步研究。如究竟是推行“一个机构，两块牌子”的实质性合并，还是两个机构在同一官署共同办公，但具体职责上有所分别，还有待探索。

《监察法》规定上下级监察委员会之间是领导与被领导的关系。领导的本意是率领并引导，本身包含着教育、管理和监督。上级监察委员会应对下级监察委员会的工作实行监督和业务领导，以及依照《监察法》及相关法律需要进行具体工作事务上的领导。规定这一领导体制的目的是保证监察工作有序开展，减少工作中可能受到来自某些方面的阻力和地方保护主义的干扰。

这里还需要注意的一个问题是，监察机关需要对人大负责，接受人大监督，这种监督自然也包括人事监督在内。所以在人大的监督与上级监委的领导之间应当有一个协调。在人事上，监察委员会班子成员提名考察以上级纪委会同组织部门为主，监察委员会的主任由本级人民代表大会选举，副主任和委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。

监察委员会产生后，还面临与监察官的选任有关的一系列问题。包括担任监察官的条件；是否需要通过法律职业资格考试；监察官序列分为几级几等，如何晋升；监察官的福利待遇问题等。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性，上述关于监察官的选任问题将通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决，不必全部规定在《监察法》中。

如何实现“对监督者的监督”

从坚持“有权必有责，用权受监督”的理念出发，《监察法》规定了对监察机关及监察人员的监督机制，通过相应的制度设计对监察活动进行规范和约束，通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。

一是接受人大监督。监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查；就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

二是强化自我监督。《监察法》规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避，脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。法律还明确规定：监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。

三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制。对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。此外，《监察法》还为监察机关设计了一系列过程性的自我监督制度，如相关措施的审批机制、录音录像等全程留痕的监督系统等。监察机关作为党统一领导下行使反腐败职能的国家机关，其党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部自然应当接受党的监督。党对监察委员会的监督主要体现在上级党委和上级纪委监委通过垂直领导体制进行的监督。