自《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）颁布实施后，各级监委都在努力探索实践。但在具体实施中，仍有不少问题有待厘清。本文拟从如何监督村民委员会等基层组织的视角，探讨监察机关监督基层组织管理人员所面临的困难与对策。

法律规定中的薄弱环节与实践中的困难

村委会的法律地位较为特殊，其是依据我国宪法以及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）等规定，由村民直接选举产生的基层群众性自治组织。尽管法律规定村委会由乡镇政府给予指导、支持和帮助，但它们不是领导和被领导的关系，而是指导和协助的关系。根据《村委会组织法》第十一条之规定，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。因此，监察机关对基层组织管理人员的职务违法行为的处置方式，不能简单地等同于其他公职人员职务违法行为的处置方式。

《公职人员政务处分暂行规定》（下称《暂行规定》）第九条规定：监察机关对基层组织管理人员依法采取的处理措施包括警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职，并可依法向有关机关、单位提出取消当选资格或担任相应职务资格的监察建议。由于村委会特殊的法律地位，现实中监察机关面临诸多困境。

根据《暂行规定》第十一条第四款，对基层群众性自治组织中从事管理的人员给予责令辞职等处理的，由县级监察机关向其所在的基层群众性自治组织及上级管理单位（机构）提出建议。那么，当村委会成员发生职务违法行为时，监察机关提出罢免建议后由谁来落实？法律对此规定得并不明确。由于基层民众对法律程序掌握程度和参与的意愿参差不齐，甚至最终可能出现“不了了之”的情况。

即使启动罢免程序，罢免结果犹未可知。由于近年农村各类惠农资金、物资呈现密集态势，而村委会尤其是村主任的权力过于集中，往往掌握了资金和物资的发放权，即使启动罢免程序，村民们的决定也难免受到掣肘。《暂行规定》将基层组织的管理人员职务违法行为纳入监察范围，监察机关面临以上情况时该如何履职，现有规定没有给出明确答案。

此外，村委会成员从事集体经济管理时的不法行为能否参照《监察法》政务处分原则进行处理，目前暂无明确规定。

对明确基层组织管理人员监督的意见

村委会主任及村小组长、村级集体经济负责人的处分难问题，部分原因在于法律法规不够细化，这导致监察机关对这些人的职务违法行为开展监察存在局限，这也是基层“微腐败”问题长久不能根除的原因之一，亟待找到破解之法。对此，笔者提出以下几点看法：

制定实施细则。监察机关还需要结合《监察法》的实施，调整现有规定中不明确、可操作性不强的部分，对基层组织管理人员的处分执行难、执行效果弱等问题，参照监察法制定更为细致深入的实施细则。

创新处分方式。《监察法》第四十五条第二款规定，对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。此处的“等”字，笔者认为可以看作是“列举未完”，这为日后完善基层组织管理人员的处置留下了法律解释的空间。例如制定针对基层组织管理人员的政务处分方法。

明确法律规定，完善法律体系。立法机关可结合现有问题，对村委会成员的任职、罢免程序等做进一步细化。同时，进一步明确基层组织管理人员职务违法行为的界定。

“刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性”，这句话同样适用于惩治职务违法行为。只有当职务违法行为不再有侥幸的机会，侵害人民利益的手才不敢伸出。实践中，监察机关还需进一步加强与村民大会或者村民代表大会的协作，在尊重和维护基层群众自治的前提下，依法进行监察，惩治基层组织管理人员的腐败问题。